Куда дальше ехать? И на чем?

Муниципальный транспорт и частные компании: размножаются ли льготники делением?

Проект закона, регулирующего сегмент пассажирских перевозок, готовится к третьему чтению.

Совсем ручной тормоз, или Стоять нельзя ездить

Пассажирские перевозки: кто будет возить и кому повезет

Законотворчество, как известно, является одной из функций и прямых обязанностей государства. Законы бывают хорошими или разными. И качество принятого в окончательном чтении нормативного документа в первую очередь зависит от того, насколько текст исходного законопроекта был, что называется, доведен до ума в процессе его небыстрого (а порой - и слишком быстрого) движения к статусу закона. Ту же коррупцию, например, как и любую болезнь, куда легче предупредить, закрыв все потенциально опасные дырки в законе, чем потом годами и десятилетиями лечить.

С просьбой высказать свое мнение о законопроекте «О транспортном обслуживании населения на автомобильном и наземном электрическом транспорте в г. Москве» мы обратились к человеку, профессиональная компетентность которого не вызывает сомнений. На вопросы нашего корреспондента ответил Юрий Свешников - исполнительный директор Московского транспортного союза (МТС). Эта структура является некоммерческим объединением независимых компаний, занимающихся перевозками пассажиров в столице, т.е. тех предпринимателей, интересы которых напрямую может задеть, если не сказать - ущемить, будущий закон.

- Юрий Юрьевич, мы знаем, что вы принимали участие в разработке еще первоначального варианта законопроекта. Расскажите вкратце предысторию его создания.

- История этого документа состоит из двух неравных во всех отношениях частей. Началась она в 2007 году, когда эта тема была включена в план законотворческой деятельности Правительства Москвы. Далее была проведена обычная в таких случаях процедура: сформирована Рабочая группа при Департаменте транспорта и связи г. Москвы, проведен конкурс на разработку законопроекта, который выиграл один из профильных учебных институтов, и работа началась. Кстати, к разработке были привлечены как представители ГУП «Мосгортранс» - муниципального перевозчика, так и, в моем лице, Московский транспортный союз. И к началу 2009 года текст законопроекта был готов и уже утвержден Департаментом транспорта и связи как заказчиком. Оставалось только собрать визы, и можно было вносить документ в Мосгордуму.

- Будущий закон должен был заменить какой-то действующий нормативный документ?

- В том-то и дело, что и по сей день в Москве не существует нормативного документа уровня закона, регулирующего правоотношения в сегменте пассажирских перевозок наземным транспортом. А острая необходимость в этом безусловно есть. Москва, кстати, чуть ли не единственный на сегодня субъект Федерации, который не имеет такого закона.

- Вернемся к началу 2009 года...

- К этому времени, как я уже сказал, законопроект был готов. Но затем произошло следующее. В марте 2009-го меняется руководство ДТиС. И новое руководство кардинально изменило политику по отношению к будущему закону. Т.е. с этого момента ни муниципальный перевозчик, ни МТС к тексту не допускались. А между тем законопроект претерпел весьма существенные изменения, и, на мой взгляд - в худшую сторону. Причем это вовсе не означает, что от изначального варианта ничего не осталось. Напротив, большая часть текста сохранена. Но именно те, условно говоря, 5%, которые изменены, и являются той самой «ложкой дегтя». И я даже не берусь сказать, сделано ли это просто по незнанию и недостаточной квалификации или умышленно.

- Вы можете озвучить постатейно те места законопроекта, которые были изменены или дополнены и с которыми вы не согласны?

- Конечно. Итак, к тексту будущего закона у нас - а я сейчас говорю от имени бизнес-сообщества - четыре основных претензии. Во-первых, в первоначальном тексте была статья, говорящая о возможности создания в отрасли профессиональных ассоциаций и саморегулируемых организаций. Статья носила декларативный характер и никого ни к чему прямо не обязывала, но тем не менее. В новой редакции эта статья просто истреблена как класс. Далее. Статья 13. Называется она «Организация регулярных перевозок пассажиров и багажа по тарифам, устанавливаемым Правительством Москвы». Т.е. речь идет о муниципальном транспорте. О чем эта статья? Ни о чем! Я много лет профессионально занимался этой проблематикой, но и после десятого прочтения данной статьи так и не смог понять - как же все-таки должны организовываться эти перевозки? По какому принципу перевозчик допускается к маршрутной сети? Какие требования предъявляются к перевозчику? Каким документом фиксируется право перевозчика эксплуатировать маршрутную сеть? И ни слова про конкурсы или аукционы.

- Т.е. получается, что все другие перевозчики, кроме государственного, как бы отсекаются?

- Прямо здесь такой фразы конечно нет. Но ничего не написано и предусматривающего такой вариант. Более того, в п. 4 идет отсылка на федеральный закон.

- Что в этом предосудительного?

- А то, что никакого федерального закона на этот счет просто не существует. Его нет. Именно поэтому в свое время и была поставлена задача разработать московский закон.

- Авторы не догадываются об отсутствии федерального закона?

- Это вопрос не ко мне. Нас к обсуждению не приглашают. Приходится дискутировать через СМИ. Т.е. люди ссылаются не несуществующий закон, а речь идет о виде перевозок, который занимает ни много ни мало 75% рынка! И эти 75% просто вывели из будущего закона потому, что очевидно, что данная статья совершенно ничего не регулирует. Переходим к ст. 14. Вот тут картина совсем иная. Поскольку эта статья касается, по сути, негосударственных перевозчиков, здесь - в отличие от предыдущей статьи в четыре абзаца - две с половиной страницы требований. И обязательное наличие лицензии, и кого допускают к конкурсу, и автобусы класса не ниже «Евро-3», и требования по комфортности и энергоэффективности. И, кроме того, говорится о выделении посадочных мест для льготников. Т.е. закон априори уже предусматривает, что частные перевозчики не должны перевозить всех льготников! Это же нонсенс! И кто бы мне объяснил, что значит «комфортность» и «энергетическая эффективность» и как их измерить? В чем? Это же условия конкурса, их надо как-то нормировать. Ни слова об этом. Значит, это будут определять чиновники - что комфортнее: мягкое кресло или кондиционер. А взгляните на п. 7, предусматривающий «иные документы». Кто эти иные документы (за пределами закона, заметьте) будет придумывать? Опять чиновники.

- Такое впечатление, что авторы этой редакции документа решили отделить «чистых» от «нечистых» - муниципальный транспорт от негосударственного. И разделение происходит как раз по тем требованиям, которые, очевидно, должны быть одинаковыми для тех и для других и не зависеть от формы тарифообразования. По энергетической эффективности, комфортности и экологическому классу. Т.е. к одним почему-то - никаких требований, к другим - по полной программе, да еще с размытыми критериями.

- Именно так. И это вторая большая претензия к законопроекту. Он не регулирует 75% перевозок. Для чего он тогда? Прижать «коммерсантов», другого не просматривается. Создать монополию в этой отрасли. И пассажирам не из чего будет выбирать. Для всех будет действовать норма 5,5 чел. на 1 кв.м пола и интервал движения более 20 мин. Очевидно, в этом цель. Но это еще не все. Есть еще ст. 22. В которой пунктом 2 фактически вводится запрет на получение субсидий из бюджета за перевозку льготных категорий пассажиров для негосударственных перевозчиков. Т.е. частным компаниям «дозволено» только выделение бесплатных мест для льготников. За свой счет, разумеется. Заметим, кстати, что налоговая инспекция считает при этом, что доход приносят все места.

- Из этого следует, что льготный пассажир подвергается как бы дискриминации - он может пользоваться только муниципальным транспортом, а негосударственным - крайне ограниченно. Это легитимно в правовом плане?

- Действующее законодательство г. Москвы прямо указывает на то, что если человек получает льготы, то они распространяются на все виды городского пассажирского транспорта. И этот пассаж в законопроекте вдвойне непонятен, если учесть, что негосударственные компании готовы возить неограниченное количество льготников. Естественно, при условии возмещения бюджетом выпадающих доходов на тех же условиях, что и муниципальным перевозчикам. И частные компании готовы установить на все свои автобусы валидаторы. В полном, кстати, соответствии с предложением, высказанным в свое время мэром Москвы Ю.М. Лужковым. А вот закон, если его примут в таком виде, этого не позволяет.

- Доля льготников в столичном пассажиропотоке существенна?

- По данным «Мосгортранса», она составляет 44%. Это почти половина. И если какая-то часть перераспределится в пользу негосударственных перевозчиков, то люди получат дополнительные транспортные услуги, а город при этом не потеряет ничего. Расходы бюджета на компенсацию не увеличатся по той простой причине, что общее число льготников конечно. Речь идет только о перераспределении пассажиропотока. И, в первую очередь - в интересах москвичей.

Четвертая наша большая претензия связана со ст. 12, посвященной формированию маршрутной сети. Пункт 8 этой статьи устанавливает порядок отмены маршрутов. Безусловно, это должно регулироваться. Потому что совершенно объективно могут существовать условия, требующие закрытия того или иного маршрута. Город наш развивается динамично, ситуации могут быть самыми разными. Но здесь все это находится, на мой взгляд, опять за пределами здравого смысла. Например, пп. 3, говорящий, в частности, о том, что маршрут можно закрыть, если будет построен... жилой дом! Или - остановка общественного транспорта. Или даже целый микрорайон. Микрорайон построили - маршрут закрыли. Смотрим дальше - п. 4. Я попрошу вас прочитать его вслух.

- «Отсутствие возможностей дальнейшей эксплуатации маршрута без нарушения требований настоящего Закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов г. Москвы».

- Вы что-нибудь поняли?

- По отдельности каждое слово конечно понятно... Но я не специалист.

- Я - специалист. И для меня это тоже набор слов. Самое интересное в другом. Завтра любой чиновник скажет: «У вас отсутствует дальнейшая возможность... и я ваш маршрут закрываю». И все. И никакой суд никогда не выиграешь. Судья даже не будет рассматривать дело по существу. В Законе написано. И все.

- Насколько мне известно, любой законопроект должен проходить антикоррупционную экспертизу или что-то в этом роде...

- По закону - должен. Мне неизвестно, была ли проведена такая экспертиза этого законопроекта. Итак, четвертая претензия в том, что перечень причин, по которому тот или иной маршрут может быть закрыт, слишком велик и по большей части непрозрачен, что, очевидно, может привести к коррупции.

- На каком этапе находится документ сейчас?

- Законопроект прошел уже два чтения в МГД.

- За два чтения вносились какие-нибудь поправки?

- Вносились. Но редактор законопроекта - ДТиС. Так, например, из 92 поправок депутатов ко второму чтению было принято только 22.

- Т.е. кто разрабатывает, тот поправки и редактирует? Это легитимно?

- Не знаю. В Гоcдуме РФ - это совсем не так. Я только знаю, что если этот текст станет законом, то о какой поддержке бизнеса, добросовестной конкуренции и борьбе с коррупцией мы тогда говорим?

Беседовал Владимир Михайлов

Статья 12. Формирование маршрутной сети

1. Установление, изменение, отмена маршрута регулярных перевозок производится с учетом предложений граждан, юридических лиц, органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве, перевозчиков. Порядок установления, изменения и отмены маршрутов регулярных перевозок устанавливается правилами организации транспортного обслуживания населения.

2. Уполномоченный орган осуществляет функции заказчика на транспортное обслуживание населения, заключает с перевозчиками договоры на осуществление регулярных перевозок в порядке, установленном настоящим Законом, обладает иными полномочиями, установленными настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами города Москвы.

3. Уполномоченный орган определяет маршруты регулярных перевозок, осуществляемых с применением тарифов, предусмотренных статьей 13 настоящего Закона, и предоставлением мер социальной поддержки по проезду в городском наземном транспорте общего пользования, в том числе права бесплатного проезда, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы, а также маршруты регулярных перевозок с применением тарифов, предусмотренных статьей 14 настоящего Закона.

4. Установление маршрута регулярных перевозок удостоверяется паспортом маршрута регулярных перевозок. Форма паспорта маршрута регулярных перевозок и порядок его оформления устанавливаются правилами организации транспортного обслуживания населения.

5. Сведения о маршрутах регулярных перевозок включаются в реестры маршрутов регулярных перевозок по видам сообщения, ведение которых осуществляется уполномоченным органом. Сведения, содержащиеся в реестрах, размещаются на официальном интернет-сайте уполномоченного органа.

6. Уполномоченный орган организует размещение на своем официальном интернет-сайте указанных в части 5 настоящей статьи сведений в течение 10 календарных дней со дня установления, изменения или отмены маршрута регулярных перевозок.

7. Решения об изменении маршрутов регулярных перевозок принимаются уполномоченным органом при наличии одного из следующих оснований:

1) закрытие движения на всех или отдельных участках маршрута регулярных перевозок;

2) наличие объектов транспортной инфраструктуры и остановочных пунктов, расположенных на маршруте регулярных перевозок, интенсивность пользования которыми превышает их пропускную способность;

3) наличие объектов транспортной инфраструктуры и остановочных пунктов, расположенных на маршруте регулярных перевозок, не отвечающих требованиям федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов города Москвы;

4) ликвидация объектов транспортной инфраструктуры и (или) остановочных пунктов, расположенных на маршруте регулярных перевозок, в соответствии с территориальной комплексной схемой градостроительного планирования развития территории, Генеральным планом города Москвы и по иным основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации и законодательством города Москвы;

5) ввод в эксплуатацию новых объектов транспортной инфраструктуры, жилых домов и жилых районов, организация новых остановочных пунктов, открытие станций метрополитена, линий скоростного трамвая, а также установление маршрутов наземного электрического транспорта.

8. Решения об отмене маршрута регулярных перевозок принимаются уполномоченным органом при наличии одного из следующих оснований:

1) отсутствие спроса у граждан на оказание транспортных услуг и (или) предложений от перевозчиков об осуществлении регулярных перевозок пассажиров и багажа по маршруту регулярных перевозок;

2) принятие соответствующим уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы решения о ликвидации находящихся на маршруте регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры и (или) остановочных пунктов, ликвидация указанных объектов и пунктов, предусмотренная территориальной комплексной схемой градостроительного планирования развития территории Москвы, - в случае отсутствия возможности использования иных объектов транспортной инфраструктуры и (или) остановочных пунктов для осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа по маршруту регулярных перевозок;

3) изменение (оптимизация) маршрутной сети в связи с вводом в эксплуатацию новых объектов транспортной инфраструктуры, жилых домов и жилых районов, организацией новых остановочных пунктов, открытие станций метрополитена, линий скоростного трамвая, а также установление маршрутов наземного электрического транспорта;

4) отсутствие возможности дальнейшей эксплуатации маршрута без нарушения требований настоящего Закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов города Москвы;

возникновение угрозы безопасности пассажиров при эксплуатации маршрута регулярных перевозок.

9. Регулярные перевозки пассажиров и багажа должны осуществляться транспортными средствами, соответствующими требованиям экологического класса не ниже «Евро-3».

Статья 13. Организация регулярных перевозок пассажиров и багажа по тарифам, установленным Правительством Москвы

1. Уполномоченный орган в целях обеспечения доступности транспортных услуг организует регулярные перевозки пассажиров и багажа в городском и пригородном сообщении с применением тарифов, установленных Правительством Москвы, и предоставлением гражданам мер социальной поддержки по проезду городским пассажирским транспортом (далее - регулярные перевозки пассажиров и багажа по регулируемым тарифам).

2. Формы оплаты проезда, виды билетов и проездных документов для использования на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа по регулируемым тарифам устанавливаются Правительством Москвы.

3. Транспортные средства, которые используются на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа по регулируемым тарифам, должны быть оборудованы устройствами контроля оплаты проезда.

4.Регулярные перевозки пассажиров и багажа по регулируемым тарифам организуются уполномоченным органом в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы.

Статья 14. Организация регулярных перевозок пассажиров и багажа по тарифам, установленным перевозчиками

1. Уполномоченный орган организует регулярные перевозки пассажиров и багажа в городском сообщении с применением тарифов и предоставлением гражданам мер социальной поддержки по проезду городским пассажирским транспортом, установленных перевозчиками (далее - регулярные перевозки пассажиров и багажа по нерегулируемым тарифам).

2. Организация регулярных перевозок пассажиров и багажа по нерегулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения договора на осуществление регулярных перевозок в порядке, установленном настоящим Законом.

3. Договор на осуществление регулярных перевозок заключается на срок пять лет по результатам открытого конкурса на право заключения такого договора.

4. К участию в конкурсе допускаются перевозчики:

1) имеющие лицензии на осуществление перевозок пассажиров в случаях, предусмотренных федеральным законодательством;

2) имеющие на праве собственности или ином законном основании транспортные средства (в т.ч. приспособленные для перевозки маломобильных граждан), которые соответствуют требованиям экологического класса не ниже «Евро-3» и установленным нормам уровня шума и вибрации, и (или) представившие документы, подтверждающие возможность приобретения таких транспортных средств на срок действия договора на осуществление регулярных перевозок.

5. Порядок проведения конкурса, содержание конкурсной документации и порядок оценки конкурсных заявок определяются в правилах организации транспортного обслуживания населения.

6. К документам, указанным в п. 2 ч. 4 настоящей статьи, относятся:

1) паспорта транспортных средств;

2) договоры аренды транспортных средств, заключенные на срок не менее срока действия договора на осуществление регулярных перевозок;

3) договоры лизинга транспортных средств;

4) банковские гарантии исполнения финансовых обязательств, связанных с приобретением транспортных средств.

7. Правилами организации транспортного обслуживания населения могут быть предусмотрены иные документы, кроме указанных в ч. 6 настоящей статьи.

8. К участию в конкурсе не допускаются перевозчики, включенные в Реестр недобросовестных перевозчиков.

9. Условиями конкурса к перевозчикам могут предъявляться требования о:

1) выделении посадочных мест для граждан, которым предоставлены меры социальной поддержки;

2) комфортности и энергетической эффективности транспортных средств.

10. Победителю конкурса по каждому отдельному маршруту выдаются карты маршрута в количестве, соответствующем максимальному числу транспортных средств, допущенных для осуществления регулярных перевозок в соответствии с паспортом маршрута и (или) условиями конкурса.

11. Порядок оформления карт маршрута определяется правилами организации транспортного обслуживания населения.

12. Договор на осуществление регулярных перевозок может быть заключен без проведения конкурса в случае:

1) потребности в организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по нерегулируемым тарифам вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций или иных обстоятельств непреодолимой силы;

2) прекращения перевозчиком предоставления услуг по договору на осуществление регулярных перевозок вследствие отказа перевозчика от исполнения договора, досрочного расторжения договора или по иным основаниям;

3) приостановления действия или аннулирования лицензии на право осуществления перевозок пассажиров, выданной перевозчику, выполняющему перевозки пассажиров по договору на осуществление регулярных перевозок.

13. Срок действия договора, указанного в ч. 12 настоящей статьи, не может превышать 90 дней.

14. Не допускается заключение данного договора с одним и тем же перевозчиком более двух раз подряд.

Статья 22. Финансовое обеспечение расходных обязательств города Москвы, возникающих в связи с реализацией настоящего Закона

1. Финансирование транспортного обслуживания городских мероприятий осуществляется за счет средств бюджета города Москвы.

2. Возмещение затрат, возникающих при осуществлении регулярных перевозок пассажиров, которым предоставлены меры социальной поддержки по проезду городским пассажирским транспортом, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы, производится за счет средств бюджета города Москвы перевозчикам, осуществляющим регулярные перевозки пассажиров и багажа по регулируемым тарифам в соответствии со статьей 13 настоящего Закона.

3. Порядок возмещения перевозчикам расходов, возникших в результате решений органов государственной власти города Москвы, устанавливается Правительством Москвы.

Реплики

Нет сомнений в том, что авторы законопроекта руководствовались исключительно благими целями, представляя его для принятия в Московскую городскую Думу.

Однако, как известно, благими намерениями вымощена дорога в ад. Подобного рода мысли возникают как раз в тот момент, когда читаешь, например, такую выдержку из закона «7. Правилами организации транспортного обслуживания населения могут быть предусмотрены иные документы, кроме указанных в части 6 настоящей статьи.».

Сразу возникает ряд вопрос по поводу термина «иные документы». Давайте разберемся подробно, что влечет за собой безобидный, на первый взгляд, термин «иные».

Теория права говорит о том, что формулировки законов и подзаконных актов должны быть четкими, однозначно воспринимаемыми и не терпящими двоякого толкования - это один из основополагающих аспектов, которым руководствуются законотворцы. Термин «иные» не имеет ни комментариев, ни пояснений и опровергает этот постулат законотворчества.

Любой чиновник, имеющий перед собой подобный документ, может толковать термин «иные документы», мягко говоря, субъективно, делая бессмысленным сам процесс подготовки пакета документов, уходя от единых стандартов и правил.

Учитывая вышеизложенные аргументы, думается, что список документов должен быть закрытым, т.е. четко регламентирован перечень бумаг, которые должна представлять компания, и данная статья закона должна содержать следующую норму: «данный перечень документов окончательный и не подлежит расширительному толкованию, требования о предоставлении иных документов не допускаются».

Сергей Фролов, президент управляющей компании ООО «Славянка»

В желании контролировать все возможные виды перевозок проект законопроекта не знает границ.

Проект Закона города Москвы «О транспортном обслуживании населения на автомобильном и наземном электрическом транспорте в городе Москве», к сожалению, не вносит ясность в межсубъектные и международные автобусные перевозки. Так, не определена процедура согласования межсубъектных маршрутов. Отсутствует система определения мест отправления таких маршрутов. Часть 2 ст. 11 не раскрывает требований, необходимых для согласования данных точек с уполномоченным органом, и не дает ссылок на другие законы и подзаконные акты. Все это может привести к злоупотреблениям со стороны должностных лиц.

Статья 15, предусматривающая создание «реестра недобросовестных перевозчиков», - не что иное, как создание искусственных барьеров для одних компаний и предоставление конкурентных преимуществ для других. Наличие подобного инструмента позволит заинтересованным должностным лицам, имеющим право во внесудебном порядке вносить или исключать перевозчиков из этого списка, не только воздействовать на каждое транспортное предприятие, но и активно вмешиваться в их хозяйственную деятельность.

В желании контролировать все возможные виды перевозок проект законопроекта не знает границ. Так, вводится новый, ранее нигде не встречающийся термин «маршрут перевозок пассажиров и багажа по заказам на регулярной основе». Часть 2 ст. 18 не только противоречит федеральному законодательству, но и создает благоприятную базу для коррупционных действий. И, безусловно, никак не будет способствовать развитию внутреннего туризма в нашей стране.

В.Д. Толстухин, исполнительный директор ООО «ТрансВей»